一、清理整顿工作情况

    我省开发区清理整顿工作从2003年7月开始，到今年10月底基本结束。清理整顿工作大体分为两个阶段：

    第一个阶段是2003年7月到2004年底，由国土资源部门牵头开展的一系列清理整顿工作。在这个阶段，根据国家清理整顿各类开发区的一系列政策文件要求，我省国土资源厅会同省发展改革委、省建设厅等部门在各地政府的支持和配合下，对全省各类开发区进行了全面清查。经过清理整顿，全省各类开发区个数由原来的990个减少为251个，减少了739个，保留总规划面积1100平方公里，减少了3774平方公里，清理整顿工作取得初步成效。

    第二个阶段是2005年初以来，由发展改革部门牵头开展的开发区设立审核工作。在这个阶段，山东省高度重视，按照国家的要求，本着实事求是、积极争取的原则，山东省发展改革委会同国土资源厅、建设厅制订了全省开发区设立审核工作指导意见，精心安排，周密组织，研究提出了全省开发区上报保留方案，上报国家发展改革委。目前，国家分十批公告了我省各类开发区171家，其中国家级开发区16家，省级开发区155家。

    二、清理整顿取得的成果

    清理整顿前，我省有各类园区990家，其中国务院和省政府审批的为106家，其余都是国家有关部委、省直有关部门以及市级政府违规批准设立的，这些违规开发区范围越划越大，占用了大量的耕地和资金，明显地超出了实际需要和经济承受能力，加剧了资金、能源、交通运输和原材料供应的紧张，影响了国民经济的正常运行和对外开放的健康发展。清理整顿期间，我省从经济发展规划、产业布局、土地集约利用等方面入手，按照布局合理、功能明确、特色鲜明、协调发展的园区发展新要求，对全省各类开发区进行了规范与优化，把不符合国家政策标准的开发区予以撤销、合并或不再冠以开发区称谓，把符合条件的开发区坚决保留下来，并规范其发展，更好地发挥了开发区在经济社会发展中的示范、辐射和带动作用。总体看，保留下来的171家开发区代表了全省开发区的先进水平和未来的发展方向，为我省经济社会可持续发展拓展了新的发展空间。

    （一）以清理整顿为契机，合理确定全省开发区数量。

    改革开放以来,我省各类园区相继建立并快速发展,已经成为引进海外资金、技术、管理的窗口和加强与国际经济联系的桥梁与纽带，成为体制、机制和政策创新的试验田和先行区，在提升我省工业化水平、优化产业结构、发挥产业聚集效应、促进高新技术产业发展和推动城市规模扩张等方面都发挥了重要作用。开发区设立审核工作之初，我们就清醒地认识到，开发区清理整顿所要解决的不是限制发展的问题，而是如何规范发展的问题，是一个正确处理局部与全局、当前与长远、经济发展与资源保护的关系问题，清理整顿是形式，发展提高是目的，发展是核心、是主题。在清理整顿和审核设立中，我们坚持清理整顿与规范提高并重的原则，以各地区域经济特点和产业结构优势确定开发区数量，以现有开发区发展基础和未来发展走向确定开发区规模。国家批准我省设立的171个开发区，不仅保留了原有的省级开发区，还为82个发展基础较好的省级以下工业园区补办了合规设立审批手续，为我省今后的经济发展提供了良好平台。通过清理整顿，促进了我省开发区在整顿中规范，在规范中发展，在发展中提高。

    （二）以规范提高为目标，科学规划全省开发区布局。

    清理整顿前，开发区过多过滥，违规设立园区、乱占乱用土地、低水平重复建设、开发区间无序竞争等问题对我省经济发展总体布局带来了不良影响。抓住开发区清理整顿的有利时机，省发展改革委深入贯彻落实省委、省政府加快建设胶东半岛制造业基地、山东半岛城市群以及“三个突破”等重大区域经济发展战略，坚持全省一盘棋，明确保留功能定位明确、产业特色鲜明的开发区，坚决撤消发展无序、产业“空壳”的开发区，合理规划产业布局、功能定位与发展方向，进一步优化了全省开发区的结构与布局。考虑城市功能和承载能力，部分中心城区没有设立开发区，如济南的市中区、青岛的市南区和四方区等；考虑到区域经济发展中的龙头作用，地级市所在区和全国百强县多设立了一家开发区，如淄博的张店区、菏泽的牡丹区、烟台的龙口市和威海的文登市。

    （三）以产业集聚为方向，引导开发区有序健康发展。

    经济园区化、园区产业化、产业集群化已经成为经济发展的新趋势。清理整顿中，省发展改革委十分注重开发区的产业布局，保留的开发区基本上是以区域特色经济为基础，适应市场竞争、产业升级和城市化进程对产业集聚的要求，以优势骨干企业为主体，适当集中布局建设、合理分工协作的开发区。这些开发区已经形成了以汽车及零部件、电子信息、机械设备、纺织服装、生物医药、化工和食品加工等为主导的产业集群，将逐步成为我省现代制造业的核心集聚区。同时，物流、软件开发、金融、保险、咨询与中介服务等现代服务业也得以初步发展。如荣成工业园区承接了韩国三星等大型造船企业集团的产业转移，成为我省造船业的主要集聚区；桓台东岳氟硅材料产业园区，主要发展含氟高分子材料和环保制冷剂，是亚洲规模最大的氟化工高分子材料和绿色环保制冷剂生产基地；兖州工业园区与世界500强企业开展合作，依托太阳纸业和银河集团两大企业，建设了以轻工造纸为主的太阳工业园以橡胶化工为主的银河工业园；济南高新技术产业开发区建立了国家级软件开发基地和创业服务中心，吸纳培育了一大批高素质人才，自主创新能力不断加强。

    （四）以可持续发展为目的，提升开发区整体素质。

    经过多年的发展，开发区已成为我省现代制造业的集中区、吸引外资的集聚区和各类优质资源的聚合地，在国民经济和社会发展中的作用地位日益突出。目前我省省级开发区经济总量约占全省经济总量的30%，实际利用外资占全省的50%以上，园区经济已成为我省国民经济中最具有发展活力的区域，在全省经济发展中具有不可替代的战略地位。新形势下，走新型工业化道路，推进可持续发展，是开发区实现二次创业的必由之路。工作中，省发展改革委始终围绕可持续发展这个目标，注重开发区产业结构的优化升级和高新技术产业的发展，引导开发区合理开发和集约使用自然资源，在经济发展的同时，保持环境处于良好的稳定状态，初步实现了经济、社会、环境的协调发展。如济南化工产业园区，承接了老城区传统化工企业的改造搬迁和新型化工工业项目的安置，有效地解决了污染严重的问题，改善了济南市的环境；日照高新技术产业园区大力发展生物制药、电子信息、新型环保材料等高新技术产业，在实现经济快速增长的同时保持了生态环境的和谐，被列入全省首批10家省级生态示范建设单位和16个发展循环经济建设生态园区试点单位之一；微山经济开发区在引进项目上，把环境保护放在第一位，宁可放弃一些，也不照单全收，有力地保护了当地生态环境。

    三、清理整顿工作的主要做法

    一年多来，按照省政府的要求，省发展改革委把开发区的设立审核作为工作的重中之重来抓，切实牵好头、负好责，加强与省国土资源厅、建设厅的配合与协调，在全省各级政府及有关部门的支持下，圆满完成开发区清理整顿工作任务，取得了较好的成绩。这些成绩的取得，得益于全省各级政府高度重视，得益于部门间的密切配合，得益于工作上的积极争取。

    （一）领导高度重视。

    省委、省政府对开发区设立审核工作高度重视，将其作为贯彻落实科学发展观的重要措施来抓，为加强对开发区设立审核的组织领导，省政府成立了副省长为组长的全省开发区设立审核工作领导小组，并在省发展改革委设立办公室，负责设立审核的日常工作，有关部门抽调骨干力量集中办公，各市也相应成立了领导机构和专门班子。设立审核期间，韩寓群省长多次作出批示，要求开发区设立审核工作必须与中央决策保持高度一致，做到政令畅通，令行禁止，压缩规模，合理布局，提高质量，节约用地；常务副省长林廷生同志多次作出批示，要求我委认真组织开发区的设立审核；分管副省长赵克志同志多次主持召开会议，研究全省开发区设立审核工作，为全省开发区设立审核工作顺利进行提供了有力保障。

    （二）部门密切配合。

    各级政府和有关部门认真贯彻落实国家和省政府的统一部署与要求，主要领导亲自抓，有关部门密切配合。省发展改革委会同国土资源厅、建设厅，分头把关，密切配合，对各地上报的开发区申请保留方案逐个审核，集中时间、集中精力开展工作，汇总了全省需保留的各类开发区的批复文件、规划面积、四至范围、主要经济指标以及需要保留的理由等设立审核材料，确保设立审核工作顺利进行。

    （三）准确把握清理整顿工作的指导原则和政策界限。

    接手开发区设立审核工作，我们就意识到这项工作所要解决的不是限制发展的问题，而是如何发展的问题，说到底就是一个正确处理局部与全局、当前与长远、经济发展与资源保护的关系问题。在认真学习《清理整顿开发区的审核原则和标准》的基础上，结合我省的实际，制订了《关于贯彻落实国家发展改革委等四部门〈关于清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限的通知〉的实施意见》和《山东省开发区设立审核工作指导意见》，把不符合国家政策标准的开发区予以撤销、合并或不再冠以开发区称谓，把符合条件的开发区坚决保留下来，并规范其发展，更好地发挥了开发区在经济社会发展中的示范、辐射和带动作用。

    （四）强化土地集约利用。

    强化开发区用地管理，充分发挥土地利用总体规划的调控作用，激励引导项目向开发区集中，促进产业集聚，深入挖掘园区存量建设用地潜力。结合我省实际，严格按照《山东省禁止、限制供地项目目录》和《山东省建设用地集约利用控制标准》，在全省开发区推广实施建设用地集约利用控制标准，改变了过去那种企业用地圈大院，低效用地，浪费土地的行为。通过采取鼓励嫁接联营、腾笼换业、市场运作等方式，对相邻、相近的开发区予以合并，树立了一批布局合理、土地集约利用的开发区典型。

    （五）积极配合国家审核工作。

    对照国家开发区清理整顿的原则与标准，我们认真研究政策、吃透政策，综合考虑我省经济发展水平、行政区划、生产力布局、可供土地资源，以及全省开发区建设的实际与需要等，本着实事求是、积极争取的原则，组织上报国家各类开发区196家。一年多来，我委多次向国家发展改革委专题汇报开发区工作，及时沟通衔接遇到问题，使开发区的设立既符合国家政策，又有利于山东经济发展，尽最大努力做好争取工作。在国家发展改革委的大力支持下，我省较好地完成了开发区设立审核工作。

    四、下一步发展意见

    通过清理整顿，我省开发区空间布局更趋合理，在区域经济发展中的辐射带动作用更加突出，成为各地经济发展的重要增长点。但国家规范开发区建设和发展的文件仍未出台，开发区在建设和发展中仍然存在一些问题，主要表现在还缺乏科学的规划体系、土地制约问题日益突出、统一的长效管理体制尚待完善、园区项目引导力度不够等等。对于未公告的开发区，我们按照要求，对未改变农业用地性质的园区、旅游度假区等五类园区取消了称谓，对于不符合要求的开发区停止建设，一律停止供应土地，由各级政府负责逐一落实到位，既要摘除牌子、取消园区名称，也要撤销管理机构和管理职能，坚决收回所占用的土地。对于已公告的开发区，我们今后将着重从以下几方面做好工作：

    （一）强化规划指导，全面提升园区的标准和水平。

    按照“规划科学、定位准确、布局合理、功能健全”的要求，尽快编制与经济发展、土地利用、城市建设和环境保护规划相协调的全省园区发展总体规划，突出特色，促进产业集聚和差异化，引导和规范各类园区健康发展，建议由宏观调控部门牵头组织实施。国家级开发区和规模较大的省级开发区要坚持“布局集中、产业集聚、用地集约”的原则，增强自主创新能力，发展先进制造业、高新技术产业和现代服务业，向多功能综合性产业区发展，建成具有较强辐射和示范作用的城市化新区。规模相对较小的省级开发区，要依据资源优势和地域优势，坚持市场配置资源的方向，以特色产业为立足点，依靠技术进步和科技创新，加快产业升级和结构调整，健全和完善服务体系，向专业化、特色化产业集聚区发展，增强园区的集聚和辐射功能。

    （二）实行土地供给优先制度，提高土地集约利用水平。

    当前，要抓住修编城市土地利用总体规划的有利时机，结合城市总体规划，把规划区内的土地划为建设用地，增加建设用地数量，切实保证园区的土地供应。对规划水平高、投资强度大、产出效益好、运行质量优的园区允许适度扩区。对园区建设新增用地，国土资源部门可采取园区土地计划单列形式，在指标安排上给予重点倾斜，允许园区在批准的规划范围内进行土地连片开发。加大土地开发整理力度，采取“开发一片、建成一片、移交一片、置换一片”的形式，通过土地置换、老城区改造、闲置土地回收等多种途径，盘活土地资源，为园区预留足够的发展空间。鼓励园区间按照产业分工合理、要素配置高效的原则扩大合作，支持起步较晚、规模较小的开发区作为国家级开发区的“飞地”，实现土地资源的合理配置。按照《山东省用地集约利用控制标准》，园区要根据用地区位、项目性质、基础设施承载力等情况，控制建设用地面积，严格执行规定的建筑容积率、投资强度等用地标准，切实提高土地集约利用水平。

    （三）强化投资引导力度，加快项目向园区集聚。

    园区招商引资要突出特色、因地制宜，要建立项目准入机制，严格按照《山东省用地集约利用控制标准》和《山东省园区建设考核评价体系》的要求，重点引进资源消耗少、科技含量高、环境污染小、投资强度大的项目，凡是达不到投资强度和环保要求的项目一律不准入园。项目建设要按照布局合理、产业集聚的要求，积极推行“社会共同引项目、园区集中搞承接”的做法，异地招商项目落户到园区的，可采取企业税收归招商单位或协商分成的办法平衡利益关系，引导项目向园区集中。采取土地、税收等优惠政策，积极支持城区企业退城进园和民营经济进园创业，吸引企业向园区迁移。坚持园区以外都是外，要千方百计与国内大企业、大集团寻求合作，大规模引进国内资金，做到内外资并举。

    （四）创新园区管理机制，增强持续发展活力。

    促进园区快速发展，应把保持体制创新摆到突出位置，要尽快研究制订《山东省经济园区法》或《山东省经济园区管理条例》，明确园区在经济社会发展中的法律主体地位。

    （五）制订完善激励政策，促进园区投资主体多元化。

    落实省政府《关于进一步搞好园区建设加快经济发展的意见》，进一步完善《山东省园区建设考核评价体系》，制订园区动态考核办法。要发挥公共财政调节与引导功能，省里研究设立园区发展专项资金，从规划水平、土地利用、项目准入、产出效益、环境保护、发展速度等方面对园区考核，对先进园区予以奖励或补贴。建议省级开发区享受国家级开发区内企业税收优惠政策，对园区上缴税收的地方所得部分，5年内由同级财政全额奖励园区；对园区土地收益除上缴国家外，全部返还给园区，用于园区的规划、重大项目引进和基础设施建设。要鼓励各类园区采用市场化运作方式开发园区，建立合理的价格形成机制等办法，积极吸引社会投资；允许民间资本以租赁、承包、参股等形式参与基础设施项目建设，引入多方资金参与建设经营，实现园区基础设施建设的市场化、多元化。

    （六）加强组织领导，加大指导力度。

    由省政府成立全省园区工作领导小组，指导和审核园区发展总体规划，建立园区考核评价体系，研究制订促进园区发展的相关政策，协调解决园区发展的重大问题。由省宏观调控部门加强对全省各类园区发展的综合指导和协调，各级政府具体落实扶持园区发展的各项政策，建立园区发展协调推动机制。

    山东省开发区设立审核工作，在国家有关部委的大力支持下，取得了较好的效果，为更好地规范各类园区健康发展，我们建议国家尽快出台进一步规范园区发展的意见，明确宏观调控部门对各类园区的综合指导和协调作用，抓好审批关、规划关和考核关，从源头上控制开发区数量，合理布局开发区，促进各类园区健康发展。